中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年12月印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）明確，自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度，到2020年力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。截至2019年4月，除西藏自治區外，全國各省（市、自治區）紛紛印發省（市、自治區）級生態環境損害賠償制度改革實施方案。

當前，各地在生態環境損害賠償制度改革與實踐中面臨哪些問題？如何進一步推進制度改革創新？筆者有以下思考和建議。

生態環境損害賠償制度改革與實踐中面臨的主要問題

一是對生態環境損害賠償的法律屬性存在不同認識。我國生態環境損害賠償立法相對滯后，現行法主要對環境事故中的人身、財產損害提供救濟渠道，對于生態環境損害法律救濟不足。理論和實務界對生態環境損害賠償訴訟的法律屬性及功能定位存在國益訴訟、公益訴訟、私益訴訟3種不同觀點，環境損害救濟與環境侵權救濟認識模糊，甚至將生態環境損害賠償之訴混同于環境民事侵權損害賠償之訴。《改革方案》中明確省級、市地級政府為生態環境損害賠償權利人，鼓勵法定機關和符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟。2015年試點以來，全國生態環境損害賠償訴訟案件不到30件，實踐中不同訴訟主體訴求的權利基礎不一、生態環境損害賠償訴訟主體順位、與公益訴訟如何銜接等諸多實體和程序性法律問題尚待解決。

二是生態環境損害鑒定評估技術體系有待完善。生態環境損害鑒定評估是確認生態環境損害發生及其損害程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案及量化生態環境損失的技術依據，鑒定評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。目前，環境污染和生態破壞行為導致的生態環境損害鑒定評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”生態環境損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。

三是行政執法與環境司法的銜接有待進一步加強。生態環境保護是一項復雜的系統工程，需要行政執法與環境司法兩者并重，建立起有效的銜接機制，形成生態環境保護的法治合力。雖然各地在這方面做了不少有益探索，但仍存在著銜接渠道不暢、效率不高等問題。在生態環境損害案件的查處上，法院與環保行政執法部門、公安機關與檢察機關之間溝通存在一定困難。一些行政執法部門證據意識不強、自身取證手段有限，例如對非法排污案件，如果只搜集排放廢酸數量方面的證據，而對排放廢酸的濃度、排放廢酸對生態環境所造成的損害方面的證據忽略，當案件移送給法院時，由于生態環境的各項指標處于變動狀態，就會錯過最佳取證時間。同時，環境司法部門和行政執法部門互動性還不夠，銜接工作缺乏主動性，互動機制較為松散。此外，賠償權利人開展磋商和訴訟的工作機制有待明確，生態環境損害賠償磋商的法律屬性、訴訟規則也有待在實踐中界定、總結。

四是生態環境的司法保護力度有待進一步增強。近年來，隨著人民群眾生態環境保護意識不斷增強，環保系統受理生態環境損害投訴數量逐年上升，但通過司法渠道解決生態環境損害的較少，生態環境損害賠償案件數量占法院受理環境資源案件總量的比重很小。環境司法作為生態環境保護不可或缺的重要手段，其作用尚未充分發揮。究其原因，主要包括司法程序啟動難，生態環境訴訟取證困難、程序復雜。生態環境訴訟主體多元化（有民間公益組織、人民檢察院、省市政府、海洋局等）帶來的困擾，有的案件涉及利益主體多，原告的主體適格問題比較突出。案件事實認定難，污染環境、破壞生態行為與生態環境損害結果之間的因果關系判斷比較復雜，損害賠償的范圍難以認定，鑒定費用高，對鑒定機構的依賴性大，鑒定周期長。案件判決執行難，主要是尚未建立環保公益金制度，生態環境損害賠償訴訟判決被告支付的生態環境修復費用交給誰、由誰使用、如何使用、如何監管，沒有制度加以規范，影響了判決的效果。

五是生態環境審判的專業化程度有待進一步提升。生態環境審判具有很強的專業性和科學性。一方面，生態環境案件通常涉及的法律關系眾多，一起生態環境案件可能包含民事、行政、刑事多種法律關系；另一方面，除了傳統的大氣、水污染外，噪聲、光、電磁輻射等不可量物引發污染的新型案件日益增多，生態環境審判需要專業性較強的環境科學、環境工程學、化學等知識，案件因果關系的證明、損害程度和損害范圍的判斷，都需要專業的環境科學知識來輔助進行分析。這對傳統環境資源審判體制機制提出挑戰，不僅需要審判機構專業化，同時要求審判人員具備法律和相關自然科學知識。此外，由于生態環境案件審判數量少，審判經驗積累有限，對生態環境審判的內在規律有待不斷總結。

推進生態環境損害賠償制度改革的若干建議

如何進一步推進生態環境損害賠償制度改革，筆者有以下建議。

樹立“生態環境損害賠償體系”大觀念。我國生態環境損害賠償制度構建，尤其是立法，實踐先行而理論滯后。生態環境損害賠償立法是一項系統工程，應樹立“生態環境損害賠償體系”的整體觀念，推動實踐的同時豐富理論研究，在立法層面界定生態環境損害賠償法律屬性、賠償權利人權利來源及權利順位等基本問題。與傳統人身、財產損害相比，生態環境損害賠償應注重公法的作用，強調損害賠償的整體性、全局性安排，注重生態環境損害賠償的分擔與移轉制度設計。

加快建立生態環境損害鑒定評估技術體系。目前當務之急，是要分領域加快建立生態環境損害評估技術體系。針對生態環境損害取證困難、對鑒定機構的依賴性大、鑒定周期長等問題，首先應當建立健全生態環境損害鑒定評估法律，從法律層面確定鑒定評估范圍、主體、責任分擔、管理機構、資金來源、鑒定評估機構資質等。其次要完善鑒定評估工作管理，從主要依靠行政向綜合利用經濟、法律、技術和必要的行政手段轉變。第三要制定明確的鑒定評估技術規范，探索建立一套完整的生態環境損害評估鑒定體系，組建專家評估隊伍并爭取納入國家司法鑒定體系，通過生態環境損害司法鑒定制度體系建設，互認或統一鑒定評估結論。第四要確保可靠的資金保障，可以依據國情建立生態環境損害賠償基金，也可以和環境責任保險制度結合起來，將不同的做法或制度有機融合。第五要充分利用專家輔助人制度，當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態環境修復方式、生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準許。專家輔助人制度有法可依，目前需要把它激活，有必要對專家輔助人的資格審查、權利義務、鑒定評估意見的形成及人身保障作出具體規定。

細化賠償權利人開展磋商和訴訟工作的程序。要明確賠償權利人開展生態環境損害賠償磋商與生態環境損害賠償訴訟程序的銜接規則，以及生態環境損害賠償訴訟與環保組織根據《民事訴訟法》和《環境保護法》提起環境公益訴訟之間的關系。建議根據生態環境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規則。要細化生態環境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權利人的管轄范圍和案件受理、損害調查、鑒定評估的委托、責任人的認定、修復方案的制定、磋商的形式與內容、磋商協議及其效力等內容。

強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與。建議在生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程中，強化公眾知情權、參與權與監督權。從賠償權利人與賠償義務人兩大主體方面，明確信息公開的內容、對象、程序與方式，對其中涉及公共環境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態環境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態環境損害賠償的時間點，優化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。

規范生態環境損害賠償資金管理。《改革方案》尚未對生態環境損害賠償的社會化分擔方式進行設計，建議結合生態環境損害主要類型、資金需求量規模和潛在資金來源，對生態環境損害賠償資金的籌措進行頂層設計。堅持環境有價、損害擔責原則，積極推進企業環境損害賠償基金與環境修復保證金制度；遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環境修復基金與環境應急基金制度；提倡風險共擔原則，探索設立高風險行業環境責任信托基金與強制環境責任保險制度。此外，在解決歷史遺留生態環境損害賠償的資金保障機制以及建立高環境風險企業財務擔保制度方面進行積極探索，為生態環境損害賠償問題的最終解決提供模式。

建立多重訴訟主體沖突的規范。從法律層面確認多元訴訟主體參與生態環境損害賠償訴訟的程序，推動立法設立一個多元主體參與生態環境損害賠償訴訟的優先規則。一方面，生態環境損害賠償訴訟主體涉及地方政府、檢察機關和社會組織，環境法律關系中主客體關系結構多重，基于生態環境損害行為侵害對象的不同，探索多元主體適于各類生態環境損害賠償訴訟的最優順位。另一方面，生態環境損害賠償案件中，政府既是賠償權利人又是監管義務人，既是原告又是潛在被告，既是運動員又是裁判員，需準確把握政府因民事主體和行政主體雙重身份而呈現的多元角色及其角色沖突。

推動生態環境損害司法專業化。環境資源類案件跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，點多面廣，類型多元。按照審判專業化和內設機構改革的要求，立足本地經濟社會發展、生態環境保護需要和案件數量、類型特點等實際情況，探索建立專門機構，明晰職責分工，打造既精通法律又熟悉環境知識的專業化審判團隊。探索將環境資源民事、行政乃至刑事案件統一由一個審判機構審理的“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。對于環境資源訴訟以及跨行政區劃的環境污染、生態破壞等案件，探索實行跨行政區劃集中管轄。同時，對應審判機關的專業化，也要推動檢察機關、律師行業等生態環境保護工作專業化。

作者單位：中共安徽省委黨校（安徽行政學院）